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Cartas recientes del Congreso de Estados Unidos revelan por qué no le han concedido al Presidente Obama la Autoridad de Promoción Comercial, conocida como la “Vía Rápida”

En la reunión del Consejo Asesor sobre Exportaciones celebrada a finales de septiembre, el Presidente Barack Obama afirmó: “necesitaremos la Autoridad de Promoción Comercial” para finalizar los acuerdos con los once países asiáticos y latinoamericanos de la costa del Pacífico y las 28 naciones de la Unión Europea. El Representante Comercial de Estados Unidos, Michael Froman, estuvo de acuerdo: “Nada de esto podrá ocurrir sin la Autoridad de Promoción Comercial”. Sin embargo, ocho meses después de la presentación de su Agenda Política Comercial 2013, cuando el Presidente le solicitó por primera vez al Congreso que le concediera esa autorización para negociar acuerdos comerciales por la 'vía rápida', la legislación necesaria para promulgar y activar dicho procedimiento extraordinario ni siquiera ha ingresado al orden del día del Congreso, y menos aún se la ha aprobado. Sólo quedan 15 díasde reuniones de la Cámara de Representantes en 2013, antes que entre en receso por un mes debido a las vacaciones de Navidad y Año Nuevo. ¿Por qué tanta demora?

En noviembre, un abanico asombroso de Demócratas[1] y Republicanos[2] miembros de la Cámara de Representantes declararon formalmente su oposición a la solicitud de 'Vía Rápida' para Obama. Las probabilidades de que la Cámara apruebe la Autoridad de Promoción Comercial para que el Presidente Obama negocie por la vía rápida el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP) son bastante lejanas. A muchos Demócratas de la Cámara de Representantesles desagrada mucho el TPP. Muchos Republicanos miembros de la Cámara de Representantes le tienen gran aversión al Presidente Obama, y el mundo fue testigo recientemente del grado en que les desagrada, cuando un enfrentamiento prolongado entre Obama y los Republicanos de la Cámara culminó en el cierre de la administración del gobierno estadounidense durante más de dos semanas.

Sus defensores sostienen que autorizar la 'vía rápida' es necesario para convencer a otros países de presentar sus mejores ofertas sobre temas sensibles, porque les da la seguridad de que cualquier concesión que Estados Unidos ofrezca a cambio no será reexaminada por el Congreso. (Y en un acuerdo plurilateral complejo, que Estados Unidos retire sus concesiones bien podría derivar en que otros países hagan lo mismo en respuesta). Según estipula la Constitución de Estados Unidos, la autoridad sobre la política comercial recae exclusivamente en el Congreso. En consecuencia, por más que el Presidente de Estados Unidos haya firmado un acuerdo comercial, este sólo cobrara vigencia si el Congreso lo aprueba. El proceso de 'vía rápida' garantiza que un acuerdo firmado por el Presidente de Estados Unidos sea votado en ambas cámaras del Congreso en un plazo máximo de 90 días a partir de su presentación, con no más de 20 horas de debate en cada Cámara, sin que el Congreso esté habilitado a enmendarlo. Una vez que el Presidente lo ha firmado, el Congreso no tiene autoridad para modificar un acuerdo negociado por la 'vía rápida', ni puede negarle una votación acelerada por el “sí” o por el “no”.

Aunque los funcionarios de la administración Obama hacen esfuerzos incansables para tranquilizar a sus contrapartes en las negociaciones asegurándoles que el Congreso le dará al Presidente la llamada 'autoridad de vía rápida', la verdad es que dicho procedimiento ha sido muy controvertido y se lo ha usado pocas veces desde que el Presidente Richard Nixon lo introdujo en la década de 1970. Como implica una delegación extraordinaria de las atribuciones constitucionales y la autoridad del Congreso al Presidente, el Congreso mismo tiene que cedérsela explícitamente, aprobando a tal efecto una ley que promulgue o sancione las reglas de la 'vía rápida'.

Los presidentes de Estados Unidos se han visto muchas veces en dificultades para conseguir que el Congreso les autorice la 'vía rápida'. El Congreso le negó al Presidente Bill Clinton la autoridad de vía rápida durante seis de sus ocho años de mandato, a pesar de las solicitudes oficiales presentadas por Clinton en 1995, 1997 y 1998. En 1995 el Congreso se negó incluso a considerar una ley para promulgar la Vía Rápida, y en 1997 la ley fue retirada de la mesa en la Cámara cuando se la iba a someter a votación de media sanción, para evitar que saliese derrotada. En 1998 se volvió a someter otra iniciativa a votación, y la Cámara de Representantes rechazó por mayoría la ley que le daría la 'autoridad de vía rápida' al presidente Demócrata, con 71 votos Republicanos en contra sumados a 171 Demócratas. El Presidente siguiente, el Republicano George W. Bush, dedicó dos años e invirtió gran cantidad de capital político para que le concedieran la Autoridad de Promoción Comercial en 2002, aunque contaba con mayoría Republicana en el Congreso. La ley para promulgar la Vía Rápida fue aprobada por una mayoría de solamente dos votos, tras una votación en la que se emplearon procedimientos irregulares. Cuando Bush volvió a solicitar de nuevo la 'vía rápida' en 2007 y 2008 el Congreso se la negó. La ley para restablecer la Vía Rápida nunca se sometió a votación y la Autoridad de Promoción Comercial caducó, sin que se la haya autorizado nuevamente desde 2007 hasta la fecha. Es decir, en los 22 años que transcurrieron desde 1991 hasta el día de hoy, la autoridad de promoción comercial por la vía rápida sólo tuvo vigencia durante ocho años en total.

El Presidente Obama enfrenta dificultades particulares para que le concedan la 'autoridad de vía rápida', algunas de las cuales son consecuencia de la ira bipartidista en el Congresopor los límites sin precedentes que le ha impuesto la administración al Congreso para acceder al proceso de negociación del TPP. A gran cantidad de Republicanos y Demócrataspor igual se les ha negado el derecho de asistir a las negociaciones del TPP como observadores. Esta es una cortesía que otros presidentes Republicanos y Demócratas les habían ofrecido antes a los congresistas durante las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, la Organización Mundial del Comercio y muchos otros acuerdos, en reconocimiento de la autoridad constitucional del Congreso en asuntos comerciales.

Hasta hace poco, a pesar que el TPP se ha estado negociando desde 2008 y que está previsto firmarlo este año, a los miembros del Congreso se les había negado acceso incluso a los borradores de los textos de negociación del TPP. Antes, durante otras negociaciones comerciales pasadas de Estados Unidos, todos los miembros del Congreso tenían acceso autorizado a los borradores completos de negociación, disponibles en un salón de lectura seguro ubicado en el Capitolio de Estados Unidos, fácilmente accesible para los Representantes, Senadores y personal legislativo del Congreso debidamente habilitados. Recién ahora, tras años de protesta, los miembros del Congreso pueden solicitar copias de capítulos específicos del TPP que les son entregadas en sus despachos para que los puedan estudiar. Pero a sus asesores y otros miembros de sus equipos legislativos en el Congreso se les exige que se retiren del despacho, a los congresistas mismos no se les permite tomar notas detalladas o quedarse con el texto, y no se les permite discutir nada de lo que han vistocon ninguna otra persona.

En la Cámara de Representantes es donde resulta más difícil conseguir la aprobación de la ley para promulgar la Autoridad de Promoción Comercial. Los Representantes sólo ocupan sus cargos por períodos de dos años, a diferencia de los Senadores que ocupan los suyos durante seis años. Obligados a rendir cuentas ante el cuerpo electoral cada dos años, los Representantes están menos dispuestos a ceder su autoridad constitucional respecto de acuerdos comerciales que se han tornado cada vez más impopulares entre diversos sectores del electorado estadounidense. Un amplio y nutrido bloque de pequeñas empresas y grupos del Tea Party, de acción conservadora, organizaciones sindicales, de consumidores, ambientalistas, religiosas y de agricultores familiares de Estados Unidos se oponen a la Vía Rápida por principio, y exigen explícitamente que los miembros del Congreso mantengan toda la autoridad sobre los acuerdos comerciales. Si los votantes estadounidenses están exigiendo que sus representantes les protejan de acuerdos comerciales que podrían significar la relocalización y pérdida de sus fuentes de trabajo y el aumento de precios de los medicamentos o permitir importaciones de alimentos no inocuos, es difícil conseguir que la mayoría de los 435 miembros de la Cámara vote a favor de la 'vía rápida'.

De allí que entre las tres principales iniciativas presidenciales que llegaron a someterse a votación para obtener la autoridad de promoción comercial de vía rápida en los últimos 25 años (las de George H.W. Bush en 1991, Bill Clinton en 1998 y George W. Bush en 2002), la que consiguió el mayor margen de aprobación en la Cámara fue la de Bush en 1991, por una diferencia de 27 votos. La otra de Bush se aprobó por dos votos de diferencia, y la de Clinton fue rechazada por mayoría. La mayoría de los Demócratas miembros de la Cámara se han opuesto a solicitudes tanto de presidentes Demócratas como Republicanos. Un bloque de Republicanos conservadores también se ha opuesto con regularidad a la 'vía rápida' porque consideran que socava el normal ordenamiento constitucional.

En 2012, más de 130 Demócratas de la Cámara le escribieron a Obamay su administración reclamando acceso al borrador del texto del TPP y un cambio de orientación en las negociaciones de ese acuerdo: “Desafortunadamente, los informes indican que el acuerdo probablemente repetirá, en lugar de mejorar, el formato modelo de acuerdos comerciales vigente, que implica el debilitamiento de las disposiciones de Buy America [compre estadounidense], inviste de privilegios extraordinarios a los inversionistas frente al Estado y les restringe a los países en desarrollo el acceso a medicamentos que salvan la vida, entre otros efectos." En noviembre de 2013, de los 200 Demócratas que son miembros de la Cámara de Representantes, una cantidad sorprendente de 166 le envió cartas al Presidente Obama rechazando explícitamente su solicitud de Autoridad de Promoción Comercial. Una de las cartas, firmada por 151 miembros, entre ellos buena parte del directorio Demócrata de la Cámara de Representantes y muchos que habían respaldado en 2011 el Tratado de Libre Comercio de Estados Unidos y Corea del Sur, dice: “En virtud de nuestras preocupaciones, nos opondremos a la Autoridad de Promoción Comercial de Vía Rápida o a cualquier otro mecanismo de delegación de la autoridad constitucional del Congreso sobre la política comercial, que continúe privándonos de jugar un papel significativo en las etapas de gestación de los acuerdos comerciales y a lo largo de los procesos de negociación y aprobación.”

Por otro lado, uno de los líderes Republicanos del Tea Party en el Senado de Estados Unidos, el Senador Rand Paul, anunció en agosto de 2013 su oposicióna la Vía Rápida. En octubre de 2013, además, el Coronel Alan West, líder conservador del Tea Party y ex miembro Republicano de la Cámara de Representantes, lanzóuna campaña contra la Vía Rápida en un importante sitio web conservador, mediante una editorial titulada: “No a la Vía Rápida para que Obama acapare más poder.” Diversos grupos conservadores también se han sumado al combate contra la 'vía rápida'. En noviembre, 23 Republicanos miembros de la Cámara de Representantes le enviaron al Presidente una carta de rechazo explícito a la Vía Rápida: “Respaldamos firmemente la expansión comercial de Estados Unidos. También apoyamos firmemente la Constitución. El Artículo I-8 de la Constitución le asigna al Congreso la autoridad exclusiva de establecer los términos del comercio. …no estamos de acuerdo en ceder nuestra autoridad constitucional al Ejecutivo mediante la aprobación de una solicitud de 'Autoridad de Promoción Comercial de Vía Rápida'.” Un grupo de 6 miembros moderados del Partido Republicano envió su propia carta en oposición a la Vía Rápida.

Además de la oposición bipartita a la Vía Rápida por parte de muchos miembros de la Cámara, otro de los motivos que explica porqué ni siquiera se ha presentado aun ningún proyecto de ley para promulgarla, son las batallas interminables en el Congreso entre Obama y los Republicanos en torno al presupuesto. Obamay algunos congresistas Demócratas insisten que la ley para promulgar la Vía Rápida debe ir acompañada de una ley que reautorice el programa de Asistencia por Ajustes Comerciales (AAC). La AAC ofrece una extensión de los subsidios de desempleo y recapacitación laboral a los trabajadores estadounidenses que pierdan sus empleos debido a las importaciones o la relocalización resultantes de acuerdos comerciales. Muchos Republicanos se oponen a la ACC ya que la consideran un costoso obsequio del gobierno. Recientemente, el poderoso grupo de presión conservador que promovió la estrategia que derivó en el cierre de la administración central del gobierno también saltó en contra del aparejamiento de la AAC con la ley de Autoridad de Promoción Comercial. La imposibilidad de resolver este asunto es sólo uno de una larga lista de importantes desacuerdos entre los Demócratas y los Republicanos respecto al contenido de la legislación necesaria para autorizar la Vía Rápida.

Un asunto inquietante y sobre el que no hay desacuerdos en el Congreso es el requisito según el cual, aun después que el Congreso haya aprobado un acuerdo comercial de conformidad con las normas de la Vía Rápida, el Presidente de Estados Unidos tiene la obligación de retener la notificación escrita a los países contrapartes del acuerdo mediante la cual se les informa que Estados Unidos ha completado y cumplido los requisitos legales para ejecutar el acuerdo, hasta que el Presidente pueda certificar que los países contrapartes han modificado sus leyes y políticas nacionales para cumplir con los requisitos del acuerdo. Esto quiere decir que aunque el Congreso de Estados Unidos haya aprobado un acuerdo comercial y los países contrapartes del acuerdo también lo hayan ratificado, este sólo entrará en vigor después que Estados Unidos haya certificado unilateralmente que los otros países contrapartes comerciales del acuerdo han satisfecho las expectativas de Estados Unidos respecto al cumplimiento de los términos del acuerdo. Este mecanismo les concede al gobierno estadounidense y los intereses comerciales de ese país un enorme poder de influencia para inducir a otros países a adaptar sus leyes ypolíticas de manera tal que se ajusten a la interpretación que hace Estados Unidos de acuerdos comerciales cuyos términos y normas son a menudo deliberadamente ambiguos, poco transparentes y polémicos. En suma, este proceso de certificación unilateral le permite a Estados Unidos obtener concesiones adicionales después que el acuerdo comercial se ha negociado y firmado. Es frecuente que funcionarios estadounidenses viajen a los países contrapartes comerciales de Estados Unidos y participen directamente en la redacción de las modificaciones a las leyes nacionales, requeridas por Estados Unidos.Esta práctica de Estados Unidos es la razón por la cual los acuerdos comerciales de Estados Unidos a menudo pasan años sin entrar en vigor a pesar que el Congreso de Estados Unidos los haya aprobado y las contrapartes comerciales hayan cumplido con los requisitos legales que implica el acuerdo a nivel nacional.

Dado el abanico de congresistas detractores y el alcance de la oposición a la delegación de Autoridad de Promoción Comercial en el Congreso, no sorprende que la ley para promulgar la Vía Rápida no se haya presentado aún. La solicitud del Presidente Obama al Congreso para que le conceda nueva autoridad extraordinaria para negociar el TPP por 'la vía rápida' enfrenta grandes dificultades y será una batalla cuesta arriba. Lo que sí sorprende es que entre las contrapartes de Estados Unidos en las negociaciones comerciales no haya más conciencia del hecho que la Vía Rápida no está al alcance de la mano, en gran parte debido a que a muchos congresistas les inquieta profundamente el TPP y el proceso que se está aplicando para negociarlo.

 


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